在限制中突破政改困局

明報
B13 | MP+觀點 | By 方志恒 2010-06-02


在限制中突破政改困局


經過幾個月來的角力，中央、特區政府及溫和民主派各自的立場、訴求及顧慮，其實已經清楚不過。要打破困局，實際上只剩下兩個「突破口」：

一、增加2012 年改革的民主成分；

二、就2017 年特首普選、2020 年立法會普選作出原則性表述。

但要達成共識，困難在於任何對現有政改方案的修改，始終受制兩大憲制規限：2012 年改革，不可以超出2007 年人大決定的框架（即直選議員與功能組別議員比例不變）；而對終極普選的任何表述，不能夠觸及具體選舉模式，否則將違反「政改五部曲」程序。

要解開死結，需要各方發揮政治智慧，在上述限制之中盡量擴大改革空間，否則溫和民主派將被迫否決政改，造成北京、港府、民主派及巿民的全輸局面。

全面倍增2012 年改革的步伐

特區政府一直宣稱，現時政改方案建議增加5 席直選、5 席區議會互選，已經是2007 年人大決定下最大幅度的民主改革。但政治是創造可能的藝術，憲制規限即使不能踰越，也不能夠輕率地扼殺任何改善現有方案的空間。

要擴大民主成分，最有效的做法，正是民主黨及「終極普選聯盟」建議的「區議員提名、全民投票」模式。這個建議的創新之處，在於結合了功能組別的基本原素、又大大增加了選舉的民主成分：這種選舉模式之所以可被視為功能組別，是因為它建基於特定的組織（即區議會），而候選人必須是區議員（或相關人士）及得到區議員提名，並非是真正「普及而平等」的直選；但另一方面，候選人在取得提名後由巿民投票產生，則可以實現「一人兩票」，民主成分毋庸置疑。

即使北京堅持這個建議過於大膽，仍然有另一個完全符合人大決定、但也有實質進步成分的建議——就是將現時政府建議的增加5 席直選、5 席區議會互選，全面倍增至各增加10 席。這個建議百分之一百符合人大決定，亦順應特區政府的改革邏輯，只不過是以更大的力度去推動改革，從而令29 個傳統功能組別議席的比例，大幅下降至36%，而直選加區議會互選議席則佔近64%，有利於「溝淡」現有功能組別的影響力。

創造各方接受的終極普選表述

至於就終極普選進行原則性表述，在現有憲制規限下，其實亦有不少空間。

前美國國務卿基辛格曾經提出「建設性歧義」（constructive ambiguity）的外交談判策略，意思是當談判雙方面對重大爭議，而問題無法立即完全解決時，可以透過創造一些原則性字句，令雙方可以從協議中各取所需、各自演繹，從而避免談判即時破裂，並且為日後徹底解決爭議，換取時間及空間。「建設性歧義」早被廣泛運用於政治談判，一些重要的政治協議例如1972 年《中美上海公報》、1993 年《以巴奧斯陸和平協議》及1998 年《北愛貝爾法斯特協議》等，都有利用到這種策略去促成各方共識。

當前政改的核心爭議，正在於如何調和各方在終極普選上的不同立場：泛民主派要求中央交代終極普選模式，以確保雙普選「貨真價實」；但中央及特區政府則堅持「政改五部曲」，拒絕在現階段就決定普選的具體方法。突破困局的唯一出路，就是以「建設性歧義」的手法，去表述未來普選的基本原則：

特首普選：中央可說明「2017 年行政長官實行由普選產生的辦法時，提名委員會將參照現行的行政長官選舉委員會的基本要素包括界別組成及提名程序」。

立法會普選：中央可說明「2020 年立法會實行由普選產生的辦法時，所有議席的選舉模式均需要符合『普及』和『平等』的選舉原則。」

上述的原則性表述，好處是不會觸及終極普選的具體方法、因此不會違反「政改五部曲」，但卻可以在2007 年人大決定的基礎上，詮釋雙普選的基本框架：2007 年人大決定及喬曉陽講話，曾經分別提及特首普選的提名委員會，可參照現行特首選委會的基本要素。假如中央能夠進一步說明所謂「參照基本要素」，是指參照2012 選委會的界別組成及提名程序，便相當於確保2017 特首普選，將保持2012 選委會的提名門檻（即政府現時建議的八分之一），從而就能夠保證未來的特首普選有足夠競爭；而港府在公開文件已多次提及「普及」和「平等」的選舉原則（例如2007 年《政制發展綠皮書》第15 頁），只要中央進一步說明立法會普選須符合這個原則，則等同宣布現有的傳統功能組別，將會在2020 年壽終正寢。

至於具體的表述形式，可以由特區政府提交報告，請人大常委進一步說明其2007 年決定；當人大作出上述的原則性表述後，再由特區政府將之加入政改決議案的「前言」部分，最後經立法會、特首及人大全方位確認（見筆者2 月16 日《明報》論壇版〈創造路線圖政改尋出路〉）。這種表述方式，相當於全國人大在現有的「政改五部曲」下、就其2007 年決定進行「補充說明」，從而令中央及民主派在不違反各自基本立場的情下，共同制定大家接受的終極普選原則。

中央及特區政府不是三番四次強調有決心推動普選嗎？現在正是時候付諸行動，落實上述合憲合法、合情合理的溫和改革。

網誌：http://brian-fong.blogspot.com

作者是城巿大學社會科學學部講師、新力量網絡研究員