王慧麟﹕重整香港經濟秩序孰好孰壞？

王慧麟﹕重整香港經濟秩序孰好孰壞？


【明報專訊】「法律與發展」（Law and Development）在香港是邊緣學科，在發展中國家卻仍方興未艾。這門研究可謂十分實用，簡而言之，是研究如何利用法律作為推動社會或經濟發展的工具。


這門學科始於1960年代。斯時，一班美國法律人士，眼見發展中國家獨立之後，需要盡快地搞好經濟。他們認為，當地政權可以利用法律作為工具，建構一個全新的社會機構及法律規範、按經濟發展策略的需要（當時流行「入口津貼」的經濟發展模式），重新分配資源及建立新經濟秩序，走向工業化。


但是，這運動開展後，成效開始受到質疑。有論者如Trubek批評，這班美國學者生硬地搬來美式法律規範，骨子裏仍是以「西方中心」的心態，前往發展中國家推動法制建設，不單不能拉動經濟，反而令執政集團借修改法律的契機，建構新的利益紐帶，重新把國家經濟分贓，令一堆腐敗的執政集團從中得益。例如一個國家把礦場或油井開發國有化後，其資源就會透過法律分配給一班親政府的親朋戚友，形成獨佔經濟的政治寡頭。其結果不言而喻：國家愈發貧窮，執政集團愈來愈富貴。


「法律與發展」與管治連結起來


於是，「法律與發展」的研究曾一度沉寂下來。但到了1980及1990年代後，在世界銀行推動下，「法律與發展」就與管治連結起來。在世銀副主席Shihata推動下，世銀要求受助國家以建立「法治」（rule of law）作為經濟援助的條件及核心價值，以達至建立市場經濟為目標。


這套新政策的理論旗手，就是塞德曼（Seidman）夫婦。在他倆合著的《發展進程中的國家與法律》一書裏就指出，發展中國家要成功利用法律推動經濟，需要重新建立法律及官僚體制，建立一套新的政治文化及新的福利發展觀。


塞德曼直言，其倡議有部分是於中國講學期間得到啟發。他們的分析，亦受到中國政府的重視。在1989年後，他們曾協助北京制定22條與經濟發展有關的法例。塞德曼其後更將這次經驗，結合世銀援助計劃，以及東歐共黨解體之後的法制建設經驗，輯成一書，一時把「法律與發展」的研究復蘇起來。


法律與發展的學理根據，強調法律在社會工程（social engineering）的作用。然而，正如肯尼迪（David Kennedy）所說，一個國家在選擇經濟發展的政策時，歸根結柢都是政治與經濟的選擇（choice）。法律要成功推動經濟發展，不能單靠什麼法治（rule of law）的建立。因為選擇建設「法治」，本身亦是一個政治抉擇。


肯尼迪的批評有助了解塞德曼的理論問題。因為假如一個政權的政治選擇，是以經濟增長（如GDP數字的增長）為其施政目標，則法律只是其施政過程的一個工具或手段。但假如一個政權把經濟增長視為過程，而最終目標是借經濟增長來鞏固政權的話，換言之，所謂建立法治、所謂建立法制，最終都是借促進經濟發展來把政權合理化。假如政權本身是專制獨裁政權的話，法律則成為了維護專政的武器，其推動經濟增長的美意，倒成為了專政工具，變成了法律愈修愈多，愈有西方法制的外衣，經濟增長愈來愈好，而政權依然穩如泰山的局面。塞德曼未必意料到，其在1990年代推動的經濟法律改革，有助奠下中國經濟法律西方化的基礎，同樣協助維護中共政權。


法律推動中國走向現代化


但無論如何，法律在中國走向現代化，重整中國經濟秩序方面，有其重要的推動作用。而且，中國更借法律改革，促成法律條文上，有保護弱勢族群，分享經濟成果，達到社會公平的表面效果（如勞動合同法的修訂）。


1997年後，香港前後面對金融危機及SARS打擊，元氣大傷。2003年初，董建華管治已有危機。中國政府當時認定，香港管治問題，在於經濟不振。北京特別思考，如何把香港進一步納入中國經濟體系，重整香港經濟秩序。基於中國的法律與發展經驗，他們相信，可以利用法律作為一種工具，逐步地推動上述工程。


囿於《基本法》框架，北京不在香港實施社會主義，因此，中國就需要在其他法律上找出方法。WTO（世貿組織）的GATT及GATS，就提供了法律空間，因為中國及香港，均是世貿組織成員。中國遂在WTO框架內，以兩個關稅區簽署區域自由貿易協議的名義，建立更緊密的經濟安排（即CEPA），向香港開放貿易門戶。CEPA選擇在7月1日大遊行之前提出，以期消解社會怨憤，但成效有限。在「七一」50萬人示威之後，9月立即再把CEPA「加料」，形成日後以CEPA向香港輸出利益的法律機制。


香港經濟方向逐步由中國政府主導


CEPA之舉，商界稱善。北京遂構思如何把香港經濟納入廣東省的地區經濟發展規劃之內。他們除了要求港府推動港粵合作之外，法改委在去年發出「珠三角發展規劃綱要」文件可謂重要的分水嶺。表面上，文件是談珠三角的發展，客觀上則透過定位廣東省，把香港（及澳門）拉入廣東的經濟發展佈局之內。現在港府更主動地要求加入中國「十二．五」規劃之中，香港的經濟方向，已逐步由中國政府主導。


至於本地立法方面，曾特首甫上任後，就積極推動兩個影響社會深遠的法律。一是最低工資立法，二是競爭法。表面上，我們沒有看到北京領導層在背後發功，但觀乎前者出乎意料地得到工商界的支持，後者的反對聲音不大，北京大抵亦同意這些法例。前者有利消除工人與商家矛盾，後者更有助拆散一些長期以來遭外資或華資寡頭壟斷的經濟行業（如石油、超級市場），對日後中資企業進一步加大香港經濟主要部門的話事權，非常有利。


北京及其代理人在香港推動法律來重整經濟秩序，提出較「左」傾的法律改革，幾乎與泛民近20年來提出的社會改革方向一致。對泛民而言，豈有不支持之理？但假如香港在重整新經濟秩序的時候，部分大型國企取代了外資及本地華資的經濟角色，製造新的利益階層，孰好孰壞呢？泛民又有什麼新的經濟或社會論述，以面對日後中國企業在香港，佔有愈來愈大的經濟話事權呢？對泛民而言，這些與政改一樣，同樣是當務之急。


■延伸閱讀


1. （美）安．塞德曼、（美）羅伯特．塞德曼著；馮玉軍、俞飛譯(2006)，發展進程中的國家與法律：第三世界問題的解決和制度變革，北京：法律出版社（見圖1）


2. Arnscheidt, J., B. Van Rooij and J.M. Otto （ed.）, （2008）, Lawmaking for Development: Explorations into the Theory and Practice of International Legislative Projects, Leiden University Press.（見圖2）