香港的地產政治

明報
A30 | MP+觀點 | 公共政策評析 | By 張炳良 2010-03-10


香港的地產政治


在香港，土地不單是一項經濟上的生產因素，也緊扣政治。港英殖民地年代，政府靠蓬勃的房地產市道，透過賣地收益和與土地相關的稅收，營造出港式財政神話——即低稅制下的「類福利國」。當時人們批評殖民地政府推行「高地價」政策，但姑勿論這是有意或無心，實情卻是，高地價乃香港上世紀80、90年代經濟繁榮、資產溢價、政府有能力擴大各項公共服務與基建而付出的代價。

回歸前，房地產上升，造就了地產發展商一枝獨秀，中英雙方皆要爭取，就算到今天，國家領導人訪港仍不忘要與主要發展商代表單獨會晤，以示重視。地產商人的言論（無論針對經濟或政治議題）備受媒體追捧，其分量非一般工商界領袖可比。

地產與香港的財政與管治，已儼然形成共生關係。97 後前特首董建華曾欲使香港的經濟發展少一點依靠地產，故提出高新科技、知識型經濟等具較濃厚產業政策色彩的構思。又為了抗衡回歸前夕房地產不斷上升而造成普羅市民及中產「上車」置業艱難，推出年供「八萬五」住宅單位的供應主導之房屋政策。

「八萬五」指標原獲各大地產發展商私下認同，不幸遇上97 年底亞洲金融風暴爆發，刺破房地產泡沫，造成不少置業者淪為負資產，董建華被指罪魁禍首，連本來向他施壓大力建屋的黨派，也紛紛變臉，政治就是這般殘酷。

房地產市場似成為「聖牛」

特區政府於是急轉彎，從此談虎色變，即放棄供應主導策略，並受地產商進逼而終止行了20 多年的「居者有其屋」計劃，全面退市，停止公開賣地，以救地產。當社會上約七成家庭擁有物業時，房地產市道一起一跌，的確直接帶動社會上的財富效應，以至依賴地產的金融市場，政府決策者又怎能輕舉妄動呢？於是，房地產回復其作為香港經濟增長火車頭的位置，董建華的產業政策只屬曇花一現而已。

公共財政對房地產之依賴，似乎亦難改變。回歸後政府多番努力，欲改革稅制，擴大稅基，引進貨品及服務稅（俗稱「銷售稅」），但遭社會上強烈反對。

稅制動彈不得，但政府仍要回應民間不斷訴求，在增加公共服務之同時，需退稅減費、代繳公屋租金、及作其他形式的派發（所謂「派糖」），此消彼長下，政府財政與房地產命運，只會更為緊扣。至此，無論從經濟上，財政上以至政治上言，房地產市場似成為「聖牛」；批評政府對房地產手軟者容易，但到真的下重藥的關頭，相信挺政府的聲音會十分凋零落索，因為人們怕：怕地產崩盤、人皆輸家。這就是港式「地產政府」。

實質上，廣義的土地收益已成公共財政的經常性部分，什麼「擴闊稅基」在可見將來只是空談；喜歡與否，政府財政不能不靠地產，而「高地價」乃不能避免的客觀結果。目前，因國際游資湧入，而香港的房地產市場再不限於本地，而成為全國以至區域內的投資者和投機者的「現場」，政府任何抑制價格措施，最終也敵不過市場上的龐大力量。

且，市區土地用途逐步收緊，以回應社會上環保及保育訴求；正如前地政總署署長劉勵超2 月25 日在《信報》專欄所問： 「（土地）賣一幅少一幅，若海不能填、山不應移、樹不宜伐、村不可遷、集體回憶不該，在未來數年，新的市區住宅用地供應要依重東南九龍啟德機場舊址，之後是否還可以長賣長有？」長遠來說，供求規律下，價格上升自有其市場邏輯。

不如正視現實因勢利導

若然房地產壓不了，而壓也帶來難料的經濟與政治風險，那麼倒不如正視現實，因勢利導，另謀他法：（一）接受高樓價，但要為樓價升軌與工資升軌失衡下導致中低階層（包括年輕專業人士）置業難的情，採取應對，否則保得物業擁有者既有利益之同時，會造成另一頭（即尚未「上車」者）的不滿，產生社會不穩。目前公屋供應只針對最低下階層，故政府實須考慮有限度的供應主導策略，以回應置居期望。

（二）在高樓價下， 「無樓」與「有樓」變成貧富差距的重要變數，置業所需的付出，被視為中低收入者及年輕中產要負擔的變相「物業稅」。若房地產真的成為公共財政收入及盈餘的重要來源之一，便應予「正常化」並同時考慮應否對土地收益徵收較高稅收，以回饋社會，用作支援擴大公共服務及再分配性的「轉移開支」用途，以改善貧富懸殊的情。

作者是行政會議成員